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王继成:中国智库建设任重道远

来源:   评论:0    2014-10-30 14:24:56   点击:
  自二十世纪初期现代意义上的智库诞生以来,智库自身的建设已有近百年的发展历程,今天全球智库已有六千多家,智库的研究已经渗透到政治、经济、外交、军事、生活等各个方面,影响力在日益扩大,与此同时,对智库自身的关注和研究也已经悄然展开,自今日起,本报理论周刊国际智库版更名为智库纵横版,作为国内首个也是唯一的一个把智库作为报道对象的版面,中国经济时报智库纵横版将以研究智库、报道智库、宣传智库为己任,力争把国内外智库的发展历程、研究特色、研究人员和研究成果及时、全面地展示在读者面前。

  访谈录

  本报记者徐伟

  今年国务院发展研究中心把“一流智库”建设作为重点工作大力推进,智库建设出现了新的局面,面临着新的机遇,我国智库发展现状如何?如何迎接未来的挑战?本报记者专访了国务院发展研究中心研究员王继承。

  含义

  那时候用了一个词叫“专家决策咨询”,我们现在叫“智库建设”,我觉得这是一个认识的转变。

  中国经济时报:智库自上个世纪出现以后,影响力越来越大,发展势头可谓迅猛。当前,我国在智库建设方面也有了很大的进展,你曾参与智库建设的调研活动,对此有过专门研究,请简单谈谈那次调研的情况?

  王继承:那是党的十六届四中全会时期,印发一个关于贯彻实施十六届四中全会重要决策落实方案的决定,其中包括建立政府专家决策咨询工作机制。我们的调研就是为了落实十六大报告,当时成立了很多个课题组,建立专家咨询决策机制是其中的一个课题组。

  这个课题组由中组部牵头,成员来自中宣部、社科院、国务院发展研究中心、科技部、中科院。我们先后到广东、江苏、上海、河北等省区进行调研,通过召开座谈会等形式了解情况,最后形成了一个总报告和一些专题研究报告。

  中国经济时报:在这次调研中,你们主要有什么收获?

  王继承:那时候用了一个词叫“专家决策咨询”,我们现在叫“智库建设”,我觉得这是一个认识的转变。当时叫专家决策咨询只是从专家个体的角度来说。我们知道国外智库发展的模式是从私人顾问到咨询委员会再到思想库这样的一个过程。其实,无论是国外还是国内都有私人顾问。国内最早的私人顾问就是像春秋战国时期孟尝君的三千食客那样的人,后来就是幕僚。这些历朝历代的谋士,都可以称之为私人顾问。国外则是从作战开始,像总参谋部、参谋委员会等等。至于十六大提出的这种咨询模式,已经是咨询委员会模式了。那时各个省市区叫“决策咨询委员会”,简称“决咨委”。

  类型

  我们把政府的公共政策咨询分为三个类型:学术教育型、政府合同型和政策鼓动型。这是按照服务对象来划分。按专家来源划分,可以分为政府内的专家决策咨询和政府外的专家决策咨询。

  中国经济时报:你们当时是如何界定政策咨询这个概念的?

  王继承:我记得当时谈到要研究国内专家决策咨询工作已经开展的情况,首当其冲就有一个对它的含义的认识问题什么叫专家决策咨询?我们当时对什么叫专家,什么叫决策,什么叫决策咨询,什么叫专家决策咨询,对这些概念都进行了廓清,然后把专家决策咨询做了几个类型的划分。

  首先,就是企业私人的决策咨询。企业咨询形式有很多了,企业咨询师就是最主要的表现形式。如果不讲决策咨询光讲咨询的话,形式有很多,像婚姻咨询、法律咨询这些都可以算是,但是我们聚焦在政府的公共决策专家咨询上,也就是说既不是企业的,也不是私人的那种咨询。那么,对于这种公共政策咨询,我们当时分了三个类型。

  第一个是学术教育型。这个是过去最早我们常说的那种找一些学院的老师,看他们学术上的观点是什么,目的是弄清楚专家研究的观点。

  中国经济时报:学术教育型这种咨询主要是侧重于理论研究方面的。

  王继承:对,这种咨询的目的主要是看看有没有理论上的问题,趋势是什么,学术教育型咨询偏实际应用的少,应用还要靠政府人员自己来做。

  第二个是政府合同型。这种咨询主要是就某一个具体的事务而不是就某一个特定领域跟研究机构签订合同。也就是说你帮我回答这些问题,无论是以报告的形式,还是以出版物的形式,或者是像那些大的政府公关媒体进行公关的形式,完成这样一些咨询任务。这种形式带有市场化特色,双方基本上是平等的。因为一旦签订合同了,就意味着双方平等了。而学术教育型等于是我从上往下俯身听取你的意见,这个还不是很平等的地位。当然现在形势发生变化了,比如中央经常搞领导干部班子学习报告会,请一些专家去作报告。

  学术教育型就是说你可以讲,但我听不听那是另外一回事儿。就像集体学习一样,请一些专家来做个集体报告会,对于听众来说,可能会有所触动,也可能没有触动。因为专家讲的可能正好是真知灼见,也有可能讲的不符合实际。但这种合同型呢,是我为了完成我的特定任务交给你去做。交给你去做有这么一种意思,即我指定你去做,因为我从你过去的成果来看,你可能是有这个资质水平、能解决这个问题的,但是也有可能是我看错了,我没有找到最合适的机构来做这个研究。这两种结果都有可能出现。

  无论如何,合同型咨询的本质是体现了这么一个形式我给你单子,让你去做。这方面的事例最早的可能是三峡工程建设,当时请了许多方面的专家进行论证,有多家机构提交了报告。这个可以算是经费有保障的咨询项目。当时对它的批评就是这个研究比较实际,比较短视。而且,受机构独立性的影响,有时候可能更注重报告的可审批性,而不是注重它的可行性。

  中国经济时报:就是说合同型咨询有时候在公正性方面可能会受到影响。

  王继承:是的,有这种情况。再往后发展,第三个就是政策鼓动型。像国务院发展研究中心的大部分报告都具有政策鼓动性。就是根据我的调研,我认为存在什么问题,然后提出具体建议。我们写的报告后面都要写上建议一、建议二、建议三等等,这都属于政策鼓动型。这种研究有可能是命题作文,比如针对今年煤炭产业经济形势去调研,然后提出自己的看法,属于命题作文。也有可能是我们独立研究,“想领导所未想”,也许领导还没有想到未来五年我们可能会遇到什么问题,然后我们就去研究,研究之后再去提出一些建议,做鼓动。这种鼓动有可能正好契合形势被采纳,也有可能被束之高阁。这是政策鼓动型。

  中国经济时报:进行游说鼓动的行为在西方国家里比较多见。

  王继承:西方的那些成熟智库,他们的研究以合同型为基础,鼓动型是他们产生自身影响力的主要选择。因为西方智库往往跟党派的竞选主张、号召和影响力紧密结合,政客们为了赢取选票更多的是倾向于采取鼓动型的研究,不仅仅向决策者鼓动,还向民众鼓动,宣传其政策,获取支持。

  中国经济时报:按照你们这样一个划分,基本上现代智库隶属的类型就比较明晰了。除此之外,还有别的划分标准吗?

  王继承:我们把政府的公共政策咨询分为以上三个类型:学术教育型、政府合同型和政策鼓动型。这是按照服务对象来划分。按专家来源划分,可以分为政府内的专家决策咨询和政府外的专家决策咨询。

  第一类是政府内的专家决策咨询,一般由官员也就是公务员承担,他们掌握的信息情况和信息来源比较丰富也比较及时,而且对问题的分析能力比较强,但是可能研究的独立性弱一些,研究的深度弱一些。因为这种类型的专家决策咨询在很多情况下有可能是“救火队员式”的,哪里着火了就去哪里解决问题,而且也不可能做到“全面手”。第二类就是行政型的研究机构。由政府拨付研究经费,像国务院发展研究中心、各级政府的政研室等行政性研究机构,不包括事业单位。第三类就是独立研究机构,或者叫“事业型”研究机构。

  政府内的专家决策咨询特点是领域比较专,但由于受体制影响,人员的进出不是很灵活,尤其是出口很难。即使发现有些研究人员不胜任了,也很难让其退出,因为没有退出机制。相应的,那些不称职的研究人员的职称、职务也要往上走,所以造成内部效率低一些。

  中国经济时报:这是体制的原因造成政府内的专家决策咨询类型急用的人引进不了,然后有些不适应的人也很难让他出去。

  王继承:人才引进不了还只是一个方面,更多的问题表现在体制激励上。最近几年搞了引进人才的“千人计划”,情况有了比较大的改变。对于“千人计划”,大家印象最深的就是它的激励措施:给予引进人才一百万元的安家费、相应的科研经费、配套的福利措施等等,这些对科研人员的吸引力很强,就能引进并留下来一些人。

  其实很多方面的竞争包括国家和国家之间的竞争、机构和机构之间的竞争,实际上都是人才之间的竞争。人才之间的竞争,其根本就是要根据人才的特点制定有吸引力的措施。而我们目前按部就班、论功行赏这样的机制,是不利于吸引人才的。企业人才之间的竞争是这样,实际上研究单位、事业单位之间的竞争也是这样。

  中国经济时报:受体制的影响,政府内的专家存在激励机制不足的问题,而政府部门外的专家没有体制的约束,是不是更容易出成果?

  王继承:实际情况并不见得,因为体制内外各有利弊。我们知道政府外的专家又分为两种。一种是个人的专家教授,比如社会知名人士、独立学者。这些人研究的独立性比较强但是他们发挥作用的机制不是特别有保障,尤其是获取数据方面。比如卫生部公布奶乳标准,要获取这样的信息就很难。政府体制内的研究人员通过一定的渠道可能还能获取到这些资料,政府体制外的就会很难。

  另外一种是民间独立机构,也包括社会知名人士。他们自筹经费,研究独立性强。民间独立机构经费来源现在算是敏感的问题,包括一些合资的、引进外资的。如果经费都没有保障,想出成果也是很难的。

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